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生產許可轉為強制性產品認證帶來的執法新問題

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發布時間:2019-12-31 09:28 來源:
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  2015年以來,根據國務院深化“放管服”改革、優化營商環境的要求,我國的生產許可證制度一直在改革當中。經過多次調整,生產許可管理的產品目錄從2005年的400多類縮減到10類。其中,有部分涉及健康、安全、環保等方面的重要產品,由生產許可管理轉為強制性產品認證管理。據統計共有7類:國質檢監〔2017〕317號文規定的“電熱毯”“助力車(電動自行車)”“摩托車乘員頭盔”,國市監質監〔2018〕190號文規定的“防爆電氣”“燃氣器具”“標定容積500L以上大冰箱”,國市監質監〔2019〕188號文規定的“剎車片”。
  目前,“生產許可轉強制性認證”是分幾個步驟來實施的,首先,由國務院發布調整許可證目錄的決定,市場監管總局貫徹執行;然后,總局制定并發布某類產品從“生產許可轉強制性認證”的公告,明確轉換相關工作和監管要求,并設定轉換過渡期;最后,過渡期截止,該類產品的強制性認證強制執行。實踐中,這種制度轉換給執法帶來了一些新問題,主要表現在三個方面。

取消、繼續實施還是轉認證
  制度轉換工作首先是國務院發布決定,然后市場監管總局根據決定制定并發布具體公告,兩者發布之間的延遲和細化規定的區別往往會導致企業、公眾產生誤解。例如,2018年9月23日國務院發布了《關于進一步壓減工業產品生產許可證管理目錄和簡化審批程序的決定》(國發〔2018〕33號),明確寫道“國務院決定,進一步壓減工業產品生產許可證管理目錄(以下簡稱目錄),取消14類工業產品生產許可證管理”,同時規定“對取消工業產品生產許可證管理的產品,要切實加強事中事后監管,涉及公眾健康和安全、環境保護等產品可轉為強制性認證”,但并未明確列舉哪幾類。該公告以國務院名義發布,經媒體轉載宣傳,有相當一部分人認為這14類產品已正式取消生產許可,今后生產、銷售無須資質。但是,市場監管總局于同年10月29日發布了《關于貫徹落實〈國務院關于進一步壓減工業產品生產許可證管理目錄和簡化審批程序的決定〉有關事項的通知》(國市監質監〔2018〕190號文),將已取消生產許可的14類產品中“防爆電氣”“燃氣器具”“標定容積500L以上大冰箱”轉為強制性產品認證管理,而且規定這3類產品“在實施強制性產品認證管理前,繼續實施生產許可證管理”,直至2019年7月5日才出臺這三類產品轉強制性認證的公告,規定對其強制性產品認證的強制執行日期是2020年10月1日。
  上述規定出臺后,部分生產、銷售企業認為,國務院發布的《決定》都說了14類全部取消生產許可,而且沒規定哪些轉為強制性認證,市場監管總局有何權利規定這三類先“繼續實施生產許可證管理”,而后再轉為強制性認證呢?這實際上是對生產許可目錄調整和發布權的誤解,根據《工業產品生產許可證管理條例》第三條第四款“國務院工業產品生產許可證主管部門會同國務院有關部門適時對目錄進行評價、調整和逐步縮減,報國務院批準后向社會公布”,可以看出生產許可目錄的調整(含縮減)、發布的權限屬于市場監管總局。之前國務院發布的《決定》只是定方向,然后由市場監管總局對生產許可目錄進行調整和發布(且公告發布前已報國務院批準),所以目錄中產品是否取消或轉為強制性認證,從何時正式實施,最終應以市場監管總局的公告為準。當然,如果今后調整許可證目錄的決定都能像2017年《國務院關于調整工業產品生產許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》(國發〔2017〕34號)一樣列明哪些產品將轉為強制性認證,并加上“正式實施強制性認證前、仍保持許可證管理”的表述就更好了,可以有效避免誤解。

過渡期內無資質產品的查處
  仍以上述三類產品為例,市場監管總局2019年7月9日出臺的《關于防爆電氣等產品由生產許可轉為強制性產品認證管理實施要求的公告》指出,自2019年10月1日起,防爆電氣、家用燃氣器具和標定容積500L以上家用電冰箱納入3C認證管理范圍,各指定認證機構開始受理認證委托;各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團市場監管局(廳、委)停止受理相關生產許可證申請,已受理的依法終止行政許可程序。該《公告》強調:“自2020年10月1日起,以上產品未獲得強制性產品認證證書和未標注強制性認證標志,不得出廠、銷售、進口或在其他經營活動中使用?!痹摗豆妗吩O定2019年10月1日至2020年9月30日為制度轉換過渡期,并且規定“2020年10月1日前,國內企業生產的以上產品應憑有效生產許可證或3C認證出廠、銷售或在其他經營活動中使用”。
  那么,如在過渡期內發現生產、銷售既未取得生產許可證又未經3C認證的防爆電氣、家用燃氣器具或容積500L以上家用電冰箱(例如新投產企業或原許可證過期失效等情況),對于國內生產、銷售單位應當如何處理呢?
  有一種意見認為,考慮到制度轉換的特殊情形,過渡期內對這種情況不宜處罰:一是這三類產品的3C認證尚未到強制執行日期(2020年10月1日),所以不宜引用《認證認可條例》中“出廠、銷售未經認證產品”條款來處罰;二是《行政處罰法》中有一條原則性規定“行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”,如果依據《工業產品生產許可證管理條例》中“無證生產”“銷售無證產品”的規定來處罰,處罰后企業實際也不可能申辦到生產許可證,因為公告規定2019年10月1日后停止受理辦證申請,企業無法改正,這不符合行政處罰的基本原則。
  但筆者認為這種情況一定要予以處罰,理由有二。
  一是這三類產品是涉及健康、安全、環保等方面的重要產品,之前屬生產許可管理,取消許可后又專門轉為強制性認證管理。在過渡轉換前,這三類重要產品的生產、銷售行為一直在生產許可制度的有序管理之下,僅僅由于管理制度發生變化而讓無資質生產、銷售這三類重要產品的違法行為無須被處罰,這明顯有悖國務院《公告》本意,也會對行業秩序帶來極大負面影響。
  二是市場監管總局在2018年10月29日發布的《貫徹國務院決定的通知》中規定:“在實施強制性產品認證管理前,繼續實施生產許可證管理。在實施強制性產品認證管理后,立即停止受理生產許可證申請?!毙枰⒁獾氖?,“實施強制性產品認證管理”和“強制性產品認證的強制執行”是兩個概念,按國務院《公告》規定,自2019年10月1日起即“實施強制性產品認證管理”(接受認證申請,停止許可申請),2020年10月1日則是強制性產品認證的強制執行日期。很明顯,過渡期不再屬于“繼續實施生產許可證管理”的情形,所以不宜適用《工業產品生產許可證管理條例》,而應適用《認證認可條例》相關條款來處罰。類似的問題,筆者曾就電動自行車過渡期內違法行為的查處問題在國家認監委網站咨詢,得到的答復是:“在過渡期內,無有效許可證且也未取得3C認證的電動自行車產品,不得出廠、銷售或者在其他經營活動中使用,否則地方認證監管部門可以依法進行查處?!笨梢?,相關部門對處罰此類行為的態度是支持適用《認證認可條例》處罰的。

過渡期屆滿,之前的庫存產品能否繼續銷售
  要解決這個問題,需要區分幾種情形來分析。
  第一種,之前庫存產品既無生產許可證也未取得3C認證,本身在過渡期內都是不能銷售的,過渡期屆滿后自然還是不能銷售的,否則將依據《認證認可條例》來處罰。
  第二種,之前庫存產品在過渡期屆滿前已經取得3C認證,當然可以繼續銷售。
  第三種,之前的庫存產品是許可證有效期內生產、但尚未取得3C認證的,這種情形在過渡期內可以銷售,一般情況在過渡期屆滿后也可以繼續銷售。例如,“防爆電氣、家用燃氣器具和標定容積500L以上家用電冰箱”的過渡期公告(2019年第34號)中就明確規定,“對于在生產許可證有效期間生產的產品,2020年10月1日后可繼續使用原包裝(符合生產許可證要求)出廠銷售”,即廠家、商家都可以繼續銷售符合條件的庫存。
  第四種,由于對進口產品并無生產許可證要求,進口產品屬于“新納入強制性產品認證實施范圍”、過渡期屆滿前已經進口并流入市場的產品,一般情況下可以繼續銷售。例如,“摩托車乘員頭盔、電熱毯”的過渡期公告(2018年第86號)就規定“自2018年8月1日起未獲得3C認證的進口摩托車乘員頭盔、電熱毯產品,不得繼續進口”,換個方式來理解就是屆滿前已進口并流入市場的產品可以繼續銷售。
  上述四種情形中都強調了“一般情況下”,也就是認可存在特例。比如,電動自行車也是從生產許可轉為強制性認證的,強制執行日期為2019年4月15日,但即使是2019年4月15日前持有效許可證生產的且已進入流通領域的電動自行車,在2019年4月15日之后繼續銷售仍然是違法的。這是因為,跟著強制性認證的強制執行期一并生效的,還有電動自行車的新版國家標準GB17761-2018,新、舊兩版GB17761標準的具體要求差異較大,而2019年4月15日之前生產的產品絕大多數執行舊國標,自然不符合新國標的要求。需要注意的是,此國家標準為強制性標準,根據《標準化法》“不符合強制性標準的產品、服務,不得生產、銷售、進口或者提供”的規定,繼續銷售上述舊國標電動自行車產品是違法行為。

□廣東省東莞市市場監管局 孔 迪

(責任編輯:)

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